農(nóng)民用水自治打通水價(jià)改革“最后一公里”——貴州農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革透視
in 行業(yè)新聞 by 柯橋水務(wù)
□本報(bào)記者 陶麗琴 肖智勇
2013年，一場(chǎng)涉及廣大農(nóng)村群眾切身利益的改革——農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革讓貴定縣云霧灌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)生了巨大變化：過去破舊淤塞的渠道變得整齊暢通了，“有水就用、沒水就等”的被動(dòng)種植變成了種地隨心、澆地隨時(shí)，莊稼長(zhǎng)得綠油油，每畝地的收入比以前增加了不少。更重要的是，有了灌溉保障，一些田地改種蔬菜瓜果，農(nóng)民的日子更有盼頭了。
一直以來，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革難以廣泛推進(jìn)，其原因在于，許多地方農(nóng)田水利設(shè)施不完善，很難提供良好的灌溉服務(wù)，一到收水費(fèi)的時(shí)候群眾就有意見，水費(fèi)收不上來也就沒錢維護(hù)工程。此外，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革涉及千家萬戶，因素繁多情況復(fù)雜，很難由一個(gè)部門或單位管得了、管得好……凡此種種，導(dǎo)致這項(xiàng)改革進(jìn)展緩慢。
貴州各地同樣如此。省水利廳經(jīng)過深入調(diào)研，問診把脈后開出治理良方：推行農(nóng)田水利工程“建、管、養(yǎng)、用”一體化，農(nóng)業(yè)灌溉的事兒由農(nóng)民自己辦。抓住國家開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)機(jī)遇，探索“一個(gè)工程項(xiàng)目、一次產(chǎn)權(quán)頒證，一個(gè)用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規(guī)民約”的小型水利工程建管體制機(jī)制，建立終端水價(jià)制度，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田水利工程有人管有錢管、農(nóng)民增產(chǎn)增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁增強(qiáng)的良好局面，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革也成為農(nóng)業(yè)節(jié)水的突破口，受益區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)節(jié)水15%。
讓農(nóng)民群眾成為末級(jí)渠系的建管運(yùn)營主體
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革旨在以節(jié)水優(yōu)先為原則，充分發(fā)揮水價(jià)的杠桿作用，提高用水效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效。這項(xiàng)改革既關(guān)系到廣大農(nóng)戶的切身利益，又關(guān)系到灌溉工程的良性運(yùn)行，同時(shí)對(duì)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的推進(jìn)作用，是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)、牽涉面很廣的改革。
貴州農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革有著較好的基礎(chǔ)。近年來，該省推行小型水利工程“建、管、養(yǎng)、用”一體化，凡是新建、續(xù)建、改造小型水利設(shè)施，從建設(shè)到管理，再到養(yǎng)護(hù)和使用，從機(jī)制上作為一個(gè)整體來運(yùn)行，突出農(nóng)民的主體地位，也就是“自己的事情自己說了算，自己的事情自己干”，實(shí)現(xiàn)用水自治，確保每一處工程建得成、管得了、養(yǎng)得起、用得好、長(zhǎng)受益。
“統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要充分尊重農(nóng)民群眾的意愿。農(nóng)民群眾是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革最重要的利益相關(guān)者，要獲得農(nóng)民群眾支持，關(guān)鍵是讓農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革成為農(nóng)民自己的事情，由農(nóng)民參與其中并成為真正的主體。”貴州省水利廳一位負(fù)責(zé)人說。按照“建、管、養(yǎng)、用”一體化機(jī)制要求，貴州省在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的路徑上，采取“一個(gè)工程項(xiàng)目、一次產(chǎn)權(quán)頒證，一個(gè)用水合作組織、一批管理人員，一套章程制度、一部村規(guī)民約”，主要內(nèi)容是：完善農(nóng)田水利灌溉設(shè)施，組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，明晰灌溉設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸協(xié)會(huì)所有，制定管理服務(wù)章程，明確各方權(quán)利與義務(wù)，通過農(nóng)田水利“最后一公里”建管體制機(jī)制創(chuàng)新，支持改革試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增產(chǎn)增收，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水“總量控制、定額管理、終端計(jì)量、完善水價(jià)、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)”目標(biāo)。
根據(jù)“建、管、養(yǎng)、用”一體化思路，近兩年，貴州省全國農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)縣貴定縣、惠水縣相繼投入巨資，分別規(guī)劃1.56萬畝、2.78萬畝灌溉面積，進(jìn)行末級(jí)渠系續(xù)建配套和節(jié)水改造。按照“政府引導(dǎo)、群眾自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”原則，成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，項(xiàng)目區(qū)2萬名加入?yún)f(xié)會(huì)的群眾不僅享受良好的灌溉服務(wù)，參與水利工程管理，同時(shí)，也要自覺履行維護(hù)水利工程和交納水費(fèi)的義務(wù)。政府和水利部門通過改革，對(duì)已有小型水利工程進(jìn)行確權(quán)頒證，把產(chǎn)權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織，并著力把農(nóng)民用水合作組織培育成末級(jí)渠系的產(chǎn)權(quán)主體、改造主體和管理運(yùn)營主體，改變了過去農(nóng)民在水利工程管理和維修養(yǎng)護(hù)上對(duì)水利部門的依賴。
貴定縣在試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)通過“一事一議”組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，在縣水務(wù)局下屬的片區(qū)水務(wù)分局指導(dǎo)下開展工作，通過管理權(quán)劃分，明確管理責(zé)任，使每一個(gè)工程都形成專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的“水管單位＋用水戶協(xié)會(huì)＋用水戶”的分級(jí)管理模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村水利工程建管脫節(jié)到建管一體的轉(zhuǎn)變。
貴定縣云霧湖灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)林樹華對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革前后的變化感觸很深，他認(rèn)為，過去農(nóng)田灌溉設(shè)施投入不足，管養(yǎng)不力，水費(fèi)計(jì)收難度大，工程運(yùn)行維護(hù)缺人缺錢問題十分突出。現(xiàn)在實(shí)行“建、管、養(yǎng)、用”一體化機(jī)制，由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作為農(nóng)田水利設(shè)施的主體地位來實(shí)施，很大程度上破解了過去農(nóng)村水利發(fā)展中的難題。
把水價(jià)綜合改革作為水利良性發(fā)展的突破口
“我們村原來水利設(shè)施不完善，澆地費(fèi)時(shí)費(fèi)力，交水費(fèi)時(shí)大家都有意見。現(xiàn)在渠修到田里，按戶計(jì)費(fèi)，比以前方便劃算多了。”盡管水費(fèi)比以前交得多一些，貴定縣云霧鎮(zhèn)平伐村支書柯慶賢仍對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革贊不絕口。
柯慶賢所說的正是試點(diǎn)地區(qū)群眾的切身感受。此次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，改革之初就讓群眾看到了改革帶來的好處，由此也激發(fā)了群眾對(duì)改革的認(rèn)同感，也為群眾參與改革打下了基礎(chǔ)。
改革試點(diǎn)縣按照“補(bǔ)償成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)”的原則，著力建立合理的水價(jià)形成機(jī)制，并通過用水戶代表大會(huì)討論通過水價(jià)的收取標(biāo)準(zhǔn)。惠水縣漣江試點(diǎn)區(qū)是現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)通過召開會(huì)員代表大會(huì)，確定按照“兩部制”水價(jià)的方式測(cè)算基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)：每畝每年按工程基本運(yùn)行成本交納基本水費(fèi)20元，再按每立方米0.06元的標(biāo)準(zhǔn)收取計(jì)量水費(fèi)。對(duì)于土地較為分散、計(jì)量設(shè)施不完備的農(nóng)戶，按照每畝每年50元的標(biāo)準(zhǔn)收取水費(fèi)。
貴定縣在制定水價(jià)過程中，通過召開用水戶代表大會(huì)進(jìn)行協(xié)商，并針對(duì)不同類型的灌溉工程和種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行分類定價(jià)：糧食作物水價(jià)每立方米0.12元，一般經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)每立方米0.16元，高附加值經(jīng)濟(jì)作物水價(jià)實(shí)行每立方米0.3元。
針對(duì)用水戶眾多、居住分散的現(xiàn)實(shí)，如何保證水費(fèi)足額收取？記者在云霧湖灌區(qū)采訪時(shí)了解到，貴定縣對(duì)有計(jì)量設(shè)施的灌區(qū)，采取“先預(yù)交費(fèi)、后用水”的方式，由各片區(qū)用水組每年4月底前根據(jù)灌溉面積及核定的用水定額將用水計(jì)劃上報(bào)灌區(qū)管理所，6月底前按照總用水量預(yù)交50%的水費(fèi)， 12月底前進(jìn)行水費(fèi)結(jié)算。對(duì)于沒有條件安裝計(jì)量設(shè)施的灌區(qū)，每年第四季度收取水費(fèi)。
“改革實(shí)施前，我們這里基本上收不到水費(fèi)。灌溉設(shè)施長(zhǎng)期處于有人用、無人管、無錢管的狀態(tài)，造成渠道老化失修，工程效率逐年下降。”說起那時(shí)的水利狀況，云霧湖灌區(qū)塘滿村一位村干部很是感慨。
這里被劃為試點(diǎn)區(qū)后，村干部一家一家去做宣傳工作，有些群眾不理解，村干部給他們算了一筆賬：“1方水才2角錢，有2000斤，你們拿水桶挑要挑多少桶？以后還要請(qǐng)專人來管水、管設(shè)施，錢收來就是支付工資和維修費(fèi)用的。” 賬算明白了，收水費(fèi)的障礙小了許多。
但還是有個(gè)別群眾不愿交水費(fèi)，此時(shí)，農(nóng)民用水自治的好處就顯現(xiàn)出來了。“如果誰用了水不交水費(fèi)，就拿村規(guī)民約來管你，家里有紅白喜事全寨人都不去幫忙，信用社評(píng)貸款信用等級(jí)大家都不去，村里的公章也不給你用。”林樹華一席話凸顯村民自治在保障水費(fèi)足額收取中的作用。
用好水費(fèi)是保證灌溉工程良性運(yùn)行的前提，怎樣使用水費(fèi)也由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)制定章程來明確。貴定縣將水費(fèi)收入的50%用于支付管水員酬勞，40%用于末級(jí)渠系的維修養(yǎng)護(hù)，剩余10%作為建設(shè)基金。惠水縣收取的水費(fèi)按照4∶3∶2∶1的比例分配支出：40%作為協(xié)會(huì)管水人員工資，30%作為維修資金，20%作為設(shè)備搶修專項(xiàng)基金，10%作為村集體提留。2013年，試點(diǎn)地區(qū)收的水費(fèi)和各項(xiàng)維修管理費(fèi)用基本持平。
“農(nóng)民用水自治形成了農(nóng)田水利設(shè)施有機(jī)構(gòu)管理、有資金維修的新格局，而農(nóng)民用水戶合作組織最終也將走上‘自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展’的路子。”貴定縣水務(wù)局局長(zhǎng)唐春華對(duì)改革的前景充滿信心。
制定利益機(jī)制力促“要我節(jié)水”走向“我要節(jié)水”
有數(shù)據(jù)顯示：2013年貴州全省總用水量為92億立方米，其中農(nóng)業(yè)灌溉用水量達(dá)45.87億立方米，占到了總用水量的49.9%。而農(nóng)業(yè)灌溉用水浪費(fèi)達(dá)56%，25.69億立方米被白白浪費(fèi)了。農(nóng)業(yè)節(jié)水勢(shì)在必行。
“通過農(nóng)田水利工程改造，農(nóng)業(yè)灌溉條件明顯改善，灌區(qū)由原來的‘靠天栽秧’變?yōu)?lsquo;旱澇保收’。灌溉水利用系數(shù)由0.45提高到0.65，灌溉保證率由50%提高到80%，項(xiàng)目區(qū)年節(jié)水23萬立方米，相當(dāng)于500多畝水稻田或2000多畝旱作地的灌溉用水。”唐春華所說的正是群眾感受到的改革帶來的最大變化。
在惠水縣示范項(xiàng)目區(qū)，通過工程設(shè)施建設(shè)，渠系水利用系數(shù)達(dá)70%，灌溉保證率達(dá)90%，較定額用水狀態(tài)年節(jié)約15%，水價(jià)由畝均98元降低到50元，年均為群眾節(jié)約水費(fèi)70余萬元，糧食生產(chǎn)能力提高10%以上。
但節(jié)水不僅要靠完善工程設(shè)施，同時(shí)需要通過每一個(gè)用水戶的用水行為來實(shí)現(xiàn)。為此，貴定縣和惠水縣設(shè)計(jì)了一整套制度和措施，來激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)節(jié)水的意愿。
采取用水總量控制和定額管理約束用水行為。貴定縣水務(wù)局明確云霧鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水總量控制目標(biāo)為2800萬立方米，分配給試點(diǎn)區(qū)云霧湖灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)1490萬立方米。灌區(qū)灌溉定額分別為：水稻每畝306立方米，蔬菜根據(jù)不同的種植方式每畝從81~150立方米。
惠水縣明確項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水總量上限控制在573.75萬立方米, 其中上衙用水專業(yè)合作社農(nóng)業(yè)用水總量上限控制在316.99萬立方米，崇學(xué)控制在256.76萬立方米。
水用超了怎么辦？?jī)蓚€(gè)試點(diǎn)縣都有明確的累進(jìn)加價(jià)制度。貴定縣對(duì)超定額用水10%~50%的，在計(jì)量水價(jià)基礎(chǔ)上加價(jià)50%；超定額用水50%以上的，在計(jì)量水價(jià)的基礎(chǔ)上加價(jià)100%。
超定額用水累進(jìn)加價(jià)的措施起到了立竿見影的效果。唐春華說：“執(zhí)行定額供水、計(jì)量收費(fèi)、超額加價(jià)的水費(fèi)制度后，灌區(qū)實(shí)現(xiàn)畝均節(jié)水50立方米以上。”地處云霧灌區(qū)的塘滿村，往年夏季用水高峰后，水庫的水基本上用干了，而2014年秋收后水庫的水還是滿的。
節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)和精準(zhǔn)補(bǔ)貼，讓群眾分享改革紅利，是試點(diǎn)地區(qū)激發(fā)節(jié)水意愿的又一有力措施。貴定縣和惠水縣明確超定額累進(jìn)加價(jià)水費(fèi)收入、高附加值作物或非農(nóng)業(yè)供水利潤(rùn)、水權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金的資金來源。貴定縣每年從財(cái)政拿出100萬元以上資金，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)給予獎(jiǎng)補(bǔ)，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為末級(jí)渠系維修費(fèi)的30%；用水戶在用水定額范圍內(nèi)每節(jié)約1立方米水可獲得0.02元獎(jiǎng)勵(lì)。
農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革不僅給農(nóng)田水利設(shè)施帶來了明顯改觀，也使農(nóng)業(yè)用水管水體系和農(nóng)民用水行為發(fā)生了一次革命性的轉(zhuǎn)變，功在當(dāng)代，利在千秋。基于對(duì)當(dāng)?shù)厮Y源條件的深刻認(rèn)識(shí)，以及為未來的發(fā)展騰出空間，貴州省各級(jí)政府和水利部門正在不遺余力地推動(dòng)這項(xiàng)改革。作為農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重要載體的省級(jí)山區(qū)現(xiàn)代水利試點(diǎn)已經(jīng)由4個(gè)擴(kuò)大到11個(gè)，各市（州）因地制宜地開展市（州）級(jí)改革試點(diǎn)工作，新建水利工程必須在項(xiàng)目開工前建立起科學(xué)合理的水價(jià)形成機(jī)制。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革正在引領(lǐng)貴州水利邁向節(jié)水增效的新征程。
來源：中國水利報(bào)
作者: 陶麗琴 肖智勇
責(zé)任編輯：段玲玲